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Padrón: no es 'buenismo', es un medio de control

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El sistema de empadronamiento español no genera derechos y es sólo una foto estadística de la realidad - Es clave para planificar los servicios y medir la financiación que reciben los municipios

Nunca jamás nadie había cuestionado el padrón municipal en España. Nunca hasta ahora, cuando varios ayuntamientos han objetado la inscripción en el padrón de extranjeros en situación irregular, se había debatido sobre su funcionamiento y utilidad. Era un instrumento indiscutido.

El PP asegura que los ayuntamientos tienen capacidad de comprobación

Rajoy ordenó en 1997 a los consistorios la inscripción automática

De la Vega admitió en el Congreso el registro por Internet de no residentes

El Supremo ha dicho reiteradamente que no es prueba de arraigo

El padrón es sólo un registro estadístico, con muy pocos elementos de comparación en el mundo. No es buenismo ante la inmigración, como dijo esta semana el presidente de la Generalitat, José Montilla. Es un recuento de personas que viven en cada municipio, que por sí solo no genera ningún derecho, pero que se utiliza como herramienta eficaz para la ordenación de la convivencia. En eso coinciden el Tribunal Supremo, el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), la Abogacía del Estado y hasta ahora todos los partidos, sin excepción.

"El padrón municipal es el registro administrativo en el que constan todos los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Su formación, gestión y custodia corresponden a cada uno de los más de 8.000 ayuntamientos existentes", asegura Ana Jurado, subdirectora General de Censos y Padrón del Instituto Nacional de Estadística. Tiene reconocido valor científico también para medir la evolución de la población y las migraciones y es la base para elaborar el censo.

No ha habido discusión hasta ahora sobre su funcionamiento y naturaleza. Fue Mariano Rajoy como ministro de Administraciones Públicas quien dictó en julio de 1997 una instrucción para la inscripción automática de inmigrantes en situación irregular y el PP no ha planteado hasta ahora dudas sobre su naturaleza y funcionamiento. No lo hizo ni siquiera en el reciente trámite de la nueva Ley de Extranjería en las Cortes.

La resolución dictada por Rajoy era tan tajante como que aseguraba que "la misión del padrón es constatar el hecho de la residencia, y no controlar los derechos de los residentes. Y justamente porque ésta es la finalidad del padrón, el artículo 18.2 de la Ley de Régimen Local determina que la inscripción padronal no es un acto administrativo idóneo para que de él se extraigan consecuencias jurídicas ajenas a su función". Eso decía Rajoy hace 12 años, cuando era ministro.

Sí ha habido responsables políticos que en los últimos años han expresado dudas sobre la precisión de las estadísticas del padrón y han planteado la necesidad de actualizar su metodología para evitar errores o fraudes.

Por ejemplo, el pasado 17 de junio, la vicepresidenta primera, María Teresa Fernández de la Vega, aseguró en la Comisión Constitucional del Congreso: "No resulta muy difícil empadronarse sin vivir realmente en España; de hecho ocurre con muchísima frecuencia. El empadronamiento se produce hasta por Internet, esa es la realidad, y la conclusión a la que hemos llegado todos después de hacer muchos estudios sobre cómo funcionan los datos que tenemos, que desde luego no son buenos, para reflejar una situación real del fenómeno, tendremos que mejorar esos elementos estadísticos".

El 9 de octubre de 2008, la secretaria de Estado de Inmigración, Consuelo Rumí, dijo casi lo mismo en el Congreso: "El número de personas empadronadas da cuenta del número de personas que se han empadronado, pero no del número de personas que residen en nuestro país. Una persona puede estar empadronada aquí y ni siquiera haber vivido alguna vez aquí, por una ley que procede de hace muchos años. Deberíamos reflexionar aquí conjuntamente sobre si para poder empadronarse se necesita que una persona vaya físicamente a hacerlo y no lo haga a través de Internet". De ahí no pasó, admitiendo que es posible que alguien "no haya pisado suelo español" y pueda estar empadronado.

La base legal del padrón es el artículo 15 de la Ley de Bases de Régimen Local que asegura que "toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón municipal del municipio en el que resida habitualmente". Y el 18 aclara expresamente que "la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España".

Un informe de los Servicios Jurídicos de la FEMP concluye que "el padrón municipal es una institución de naturaleza estadística". Añade que "la finalidad básica del padrón no es otra que la de contener la relación de todas las personas que viven efectivamente en el término municipal".

El Tribunal Constitucional falló en 2003, como consecuencia de un recurso del PSOE, que todas las personas, sean inmigrantes legales o no, tienen derecho en España a asistencia básica, es decir, sanidad y educación. El único sistema de control meramente estadístico y de capacidad es la inscripción en el padrón. Dando por hecho que esa inscripción es posible para residentes legales y para irregulares.

Y sobre la supuesta contradicción entre estar inscrito en el padrón y ser expulsado por estar en situación irregular, el responsable de la Abogacía del Estado, Joaquín Fuentes Bardají, asegura en el informe emitido esta semana que "la inscripción, tratándose de ciudadanos extranjeros, no acredita la residencia legal de los mismos en el territorio español".

Es decir, que los municipios pueden conocer sus estadísticas de población con el padrón, pero, al no generar derechos esa inscripción, pueden ser expulsados aunque consten en el padrón. La ley de extranjería precisa que esa inscripción sólo sirve para la prestación de servicios básicos, no para generar derechos de estancia y mucho menos de nacionalidad.

Y el Tribunal Supremo ha fallado en varias sentencias que el empadronamiento no es muestra de arraigo. "No puede afirmarse que el empadronamiento acredite el arraigo", asegura el alto tribunal en dos sentencias de 2003 y "no puede ser tomado en consideración como acreditativo del arraigo el empadronamiento", en otra de 2007. Esa reiterada doctrina ha marcado el camino a otras resoluciones de tribunales superiores de justicia para avalar expulsiones de extranjeros irregulares, pese a estar empadronados. Otro ejemplo: el Tribunal Superior de Castilla y León, en una sentencia redactada por el magistrado Francisco Javier Pardo en 2008, asegura tajante que "no es suficiente a los efectos de apreciar el arraigo el mero empadronamiento en un municipio". Hay sentencias similares en Madrid y Valencia, entre otras comunidades.

Ocasionalmente, algunos tribunales han dado por bueno el empadronamiento para probar el arraigo, pero siempre que esté ligado a otros factores como el puesto de trabajo acreditado.

La otra duda que provoca el registro del padrón es hasta qué punto es una simple inscripción automática o si los ayuntamientos tienen capacidad de poner condiciones o investigar o fiscalizar si se cumplen las exigencias legales. Esa polémica está en el origen de la actuación del consistorio de Vic, avalada por un informe jurídico del despacho de Miquel Roca, que sostenía que los ayuntamientos pueden decidir si el inmigrante es irregular o no. O, mucho más claro, en Torrejón (Madrid) donde se impide inscribirse a extranjeros con visado de turista o a los que señalan como vivienda las que tengan menos de un número determinado de metros cuadrados por persona.

El PP, apoya esta última posición, porque, según su portavoz de inmigración, Rafael Hernando, entiende que con la legislación actual los ayuntamientos tienen margen de comprobación. Por ejemplo, si la ley obliga a empadronar a residentes, no lo puede ser un extranjero que tiene visado de turista.

También, según Hernando, para evitar los "pisos patera" o los falsos domicilios utilizados para empadronamientos masivos. Cita el caso del ayuntamiento de Roquetas (Almería) que detectó cómo una ONG empadronaba en una misma vivienda a centenares de extranjeros irregulares. Explica el portavoz del PP que ese empadronamiento resulta a la larga fundamental como requisito para probar el arraigo y, por tanto, los ayuntamientos deberían establecer ese control.

Esa tesis, no obstante, es rebatida por la doctrina de las reiteradas sentencias citadas.

Esa opinión del PP no la comparte tampoco el jefe de la Abogacía del Estado que sostiene que "en ninguno de los preceptos legales relativos al padrón municipal se impone a los servicios de la corporación local respectiva la comprobación o constatación de la residencia legal del extranjero en territorio español como requisito necesario para su inscripción en el padrón y ello por entender, obviamente, que no es competencia de las corporaciones locales dicha comprobación a los efectos de empadronamiento de personas extranjeras". Hasta la propia resolución dictada por Rajoy en 1997 como ministro de Administraciones Públicas dice: "El Ayuntamiento ni interviene en la concesión de los permisos de residencia ni es competente para controlarlos. Su obligación es reflejar en un registro, el padrón, el domicilio y las circunstancias de todas las personas que habitan en su término municipal. Y de la misma manera que no debe controlar a través del padrón la legalidad o ilegalidad de la ocupación de la vivienda, tampoco debe realizar ningún control sobre la legalidad o ilegalidad de la residencia en territorio español de ninguno de sus vecinos".

El problema que sí subyace en los empadronamientos es el de la financiación local, ya que los ayuntamientos tienen que asumir como competencias impropias la asistencia a los extranjeros registrados en sus municipios, sin recibir financiación extra del Estado. En cambio, las comunidades sí reciben mayor financiación por incremento de la población empadronada, según el último sistema aprobado, es decir, se benefician de la permisividad en las inscripciones en los municipios.

Ana Jurado, subdirectora General de Censos y Padrón del Instituto Nacional de Estadística, explica que "los datos obligatorios que contiene el padrón municipal se establecen por ley y son nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número de Documento Nacional de Identidad o, tratándose de extranjeros, del documento que lo sustituya".

Jurado añade en un artículo en la revista Índice que "pocos países en el mundo disponen de registros similares, con la población exhaustiva y actualizada residente en el país, salvo cuando realizan los censos de población, y que permite además disponer de flujos migratorios permanentemente actualizados".

El modelo más parecido al español sobre el padrón y la inscripción de extranjeros es el de Reino Unido, donde los ilegales pueden estar inscritos en el censo, porque éste pretende saber cuánta gente reside, al margen de su estatuto legal. Tienen acceso a la educación porque Naciones Unidas así lo exige y las escuelas no están obligadas a comprobar si son ilegales. Y, aunque no tienen derecho a atención sanitaria, en la práctica el Gobierno no lo impide.

En Italia, los inmigrantes irregulares no pueden inscribirse en los padrones municipales. El Paquete de Seguridad redactado por la Liga del Norte y aprobado en agosto de 2009 determina que sólo pueden registrarse los inmigrantes con permiso de residencia que demuestren residir en una vivienda certificada por el municipio con condiciones, entre ellas la surrealista imposición de un antebaño, además de un número mínimo de metros por persona. En Bélgica no hay un sistema unificado de padrón y, como en Holanda, sólo se registra a los legales.

Censo e inmigración en Europa

- Italia. Los inmigrantes irregulares no pueden inscribirse en el padrón. La ley deja a los sin papeles y sus familias sin acceso a la sanidad y la educación.

- Alemania. Los irregulares no se pueden empadronar. Si lo intentan, el organismo comunica sus datos a la oficina de extranjería. Ni las consultas ni las ONG de médicos están obligadas a denunciar; los hospitales o las escuelas sí.

- Francia. No es necesario estar registrado para acceder a los derechos sociales. En el caso de la asistencia médica, los irregulares están cubiertos por un dispositivo especial que les permite acudir al médico y cuyo coste asumen las autoridades.

- Bélgica. No existe el empadronamiento como en España. Cada comuna tiene un sistema de registro distinto. La norma general es que sólo pueden registrase los inmigrantes legalizados.

- Holanda. No censa a inmigrantes ilegales. Éstos tienen garantizado el uso de servicios médicos de urgencia, pero no los médicos de cabecera. Tienen acceso a la educación hasta los 16 años.

- Reino Unido. Los irregulares pueden estar inscritos en el censo porque este pretende saber cuánta gente reside, al margen de su estatuto legal. Tienen acceso a la educación y, aunque no tienen derecho a atención sanitaria, en la práctica el Gobierno no lo impide.

- Portugal. Los inmigrantes irregulares no figuran en el padrón. Sin embargo, tienen derecho a todas las prestaciones sociales.

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